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Economía de América Latina

Fondo Monetario Latinoamericano: un debate inconcluso (Ponencia)

Por: Roberto Guarnieri, Director Ejecutivo del FMI: Centro América, España, México y Venezuela

(Ponencia desarrollada durante la Reunión Anual de Gobernadores de Bancos Centrales de América Latina, España y Filipinas)

Washington, octubre, 2007.-La constitución de un Fondo Monetario Latinoamericano ha sido un tema de consideración recurrente en nuestra región Suramericana, Centroamericana y Caribeña, a diferentes niveles, académico, de las autoridades monetarias y en el contexto político.

A pesar de que los elementos esenciales, a los efectos de las respectivas evaluaciones y conclusiones, son de carácter eminentemente técnico, hasta ahora el debate ha sido dominado en última instancia por argumentos e intereses políticos que han impedido una discusión plena y definitiva del tema.

Las diferentes percepciones de la significación y consecuencias de la constitución de un Fondo Monetario Latinoamericano para la institucionalidad monetaria internacional vigente y en particular para el predominio del FMI como su centro, han sido factores determinantes del ambiente difícil dentro del cual se han periódicamente iniciado, adelantado y frustrado, discusiones sobre la materia y que a la larga han impuesto su abandono prematuro y su continuo aplazamiento, en perjuicio de la integración financiera de nuestros países y de su eficiencia y estabilidad económicas.

Las circunstancias actuales siguen siendo aparentemente poco propicias para inducir y lograr un tratamiento integral del tema al mas alto nivel pertinente – que es este, el de los Gobernadores de los Bancos Centrales de la región – pero su trascendencia y la lentitud del progreso de adecuación del propio Fondo Monetario Internacional para ofrecer mecanismos efectivos de apoyo financiero inmediato e incondicional para la prevención y solución de crisis, me anima a intentarlo nuevamente y que los señores Gobernadores decidan, si lo tienen a bien, los siguientes pasos.

Para ello me propongo presentar un conjunto de proposiciones básicas que representan la sustentación de la propuesta para constituir un Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe, cuya membresía esté reservada exclusivamente a las correspondientes autoridades monetarias, para ejercer funciones dirigidas a respaldar y a fortalecer las acciones particulares de sus Bancos Centrales miembros en el ejercicio de su responsabilidad fundamental de asegurar la estabilidad monetaria y cambiaria en sus ámbitos nacionales.

Muchas de estas proposiciones han sido objeto de consideraciones más o menos detalladas en documentos y ponencias diversas, en diferentes foros e instituciones regionales, desde reuniones “Cumbres”, de Presidentes del Grupo Andino, por ejemplo, a esta misma Conferencia de Gobernadores de Bancos Centrales, pasando por el Directorio y la Asamblea del Fondo Latinoamericano de Reservas.

Por ello y por consideraciones de tiempo, pero, sobre todo, en atención a la jerarquía de la audiencia, considero innecesario entrar en los pormenores de su fundamentación.

Conviene, no obstante, la presentación de los rasgos esenciales del contexto y argumentación relevantes.

El esquema tradicional de Bretton Woods, todavía básicamente vigente en la práctica, está concebido con particular énfasis en el proceso de ajuste.

El elemento de financiamiento del déficit es por supuesto reconocido como pertinente pero –en general– en un papel complementario y subsidiario a la puesta en práctica de un proceso de ajuste en variables reales.

Se trata de un esquema plenamente justificado en el sistema económico mundial prevaleciente hasta hace relativamente poco tiempo, caracterizado por cuentas de capital cerradas o ampliamente controladas, en el cual el único o principal tipo de perturbación posible en la balanza de pagos se relacionaba con crisis en la cuenta corriente.

Crisis que por su propia esencia, se relacionan con cambios de preferencias y productividades, de sus efectos en las ofertas y demandas de bienes transables y en el deterioro de términos de intercambios o en exceso de demanda agregada, generalmente resultante de déficit fiscales o políticas monetarias liberales.

Por supuesto, se trata de un tipo de perturbaciones que todavía ocurre pero que gradualmente han dejado de ser predominantes como principal fuente de crisis en las balanzas de pago, los sistemas bancarios, la moneda y el cambio.

En las actuales circunstancias, de apertura generalizada de las cuentas de capital, la vulnerabilidad principal de la balanza de pagos proviene de factores que producen cambios bruscos en los flujos de fondos entre países y liquidaciones repentinas y acumulativas de acervos de activos financieros denominados en monedas consideradas débiles y bajo ataques especulativos.

Se trata de situaciones dominadas por una alta expectativa de discontinuidades en variables clave como el tipo de cambio y las tasas de interés y no de diferencias de rendimientos en el margen entre activos financieros denominados en moneda extranjera y activos denominados en moneda local.

En tales circunstancias los instrumentos tradicionales de ajuste no resultan efectivos o tienen que sobre administrarse con un costo económico y social excesivo.

El principal instrumento de defensa en estos casos está dado por la disponibilidad de las autoridades monetarias de activos de reserva que generalmente solo comprende las reservas propias de los Bancos centrales cuyo nivel óptimo, en todo caso, no puede alcanzar nunca los montos eventualmente requeridos en casos de crisis.

Es evidente entonces que para atender este tipo de perturbaciones, además de las tenencias propias, el acceso de las autoridades monetarias a fuentes de liquidez internacional complementaria incondicional es absolutamente crucial.

Actualmente, la posibilidad de giro existente en la institución central del sistema, el FMI, es virtualmente nula.

Hay evidentemente opciones de financiamiento compensatorio de carácter condicionado, pero estas no califican como válidas para ser tomadas en cuenta como relevantes o pertinentes para atender las necesidades derivadas de este tipo de perturbaciones porque la condicionalidad propiamente dicha es un factor que además de imponer efectos restrictivos sobre la economía real que en estos casos, serían injustificados o excesivos, tiende a demorar significativamente la disponibilidad efectiva de liquidez una vez verificada su necesidad y por lo tanto agrava todavía más la situación.

Así las cosas, dado el nivel de las reservas propias, el aspecto principal a considerar para evaluar el grado de adecuación del sistema monetario internacional para mantener la estabilidad cambiaria ante crisis especulativas, se relaciona con los mecanismos disponibles –inexistentes- de provisión de liquidez internacional –es decir, tomada en préstamo,– de carácter básicamente no condicional.

Cabe destacar que aunque se ha reconocido, en principio esta deficiencia del sistema actual y procurado su atención, en la practica la constitución de facilidades en el FMI para la provisión oportuna y adecuada de liquidez internacional no condicional se ha visto gravemente afectada por el predominio injustificado de consideraciones de riesgo moral en perjuicio de la responsabilidad fundamental de asegurar en todo momento, un nivel adecuado de liquidez, particularmente en situaciones de tensión.

La propuesta de constituir un Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe, se fundamenta precisamente en la necesidad de llenar este vacío grave de la institucionalidad monetaria internacional en lo atinente, particularmente, a los requerimientos potenciales de los países de nuestra región.

La cuestión es: Qué características debería tener esta institución para ejercer de manera efectiva esta función crucial de provisión de liquidez internacional incondicional?

Debería ser una institución financiera que trascienda el concepto de fondo o “pool” de reservas, de importante tradición en América Latina y en el propio CEMLA.

De una institución que se constituya en un organismo de reciclaje de reservas regionales y de captación de fondos de los mercados internacionales de capital para complementar sus recursos propios y ampliar su capacidad crediticia.

Sería una institución altamente especializada en sus funciones. Sólo podrían ser sujetos de crédito los bancos centrales miembros y únicamente cuando ello sea necesario por razones de disminución significativa de reservas propias por causas de carácter esencialmente transitorio, no relacionadas con inconsistencias de variables económicas fundamentales con el equilibrio externo a mediano y largo plazo.

El Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe debe concebirse como una institución de la mas amplia membresía regional, abierto a todos los países de la región, con la posibilidad de incluir una categoría de socios no regionales, interesados por razones históricas y de cooperación económica con los nuestros, que compartan la razón de ser de la institución para el mantenimiento de la estabilidad y el equilibrio económico del área.

Por su naturaleza de carácter eminentemente monetario, que en todo caso podría contemplar una amplia funcionalidad, siempre consistente con su objeto fundamental de contribuir al mantenimiento de la estabilidad monetaria y cambiaria en su membresía, las instituciones nacionales participantes en esta Institución serían los respectivos Bancos Centrales, conformando de tal manera un organismo que constituiría de hecho un Banco de Bancos Centrales.

Desde este punto de vista constituiría una institución análoga al Banco de Arreglos Internacionales de Basilea, con una competencia y responsabilidad similar, en las áreas de administración de reservas, por ejemplo, pero con una función central de financiamiento compensatorio por razones de balanza de pagos.

Su capitalización constituye la cuestión absolutamente crucial de esta iniciativa puesto que ella determinaría, en última instancia, la capacidad operativa del organismo, que debe ser relevante y significativa en términos de su efecto cuantitativo y político sobre las situaciones que puedan requerir la acción del Fondo.

A este respecto, entre otras consideraciones, hay que tener presente principalmente que tratándose de aportes de capital provenientes de las reservas internacionales de los países miembros, debería establecerse un mecanismo que permita el registro de dichos aportes en los balances de los bancos centrales como una categoría de reservas análoga a la posición neta en el FMI.

Se trataría, en lo formal, de concordar con el Fondo Monetario Internacional, organismo que establece las pautas en esta materia.

La experiencia existente al respecto, en particular del Fondo Latinoamericano de Reservas, indica que ello no revestiría problema alguno en la medida en que se establezca estatutariamente que los equivalentes en divisas de dichos aportes podrán ser girados a discreción por parte del Banco Central miembro bajo la forma de crédito automático e incondicional, de corto plazo, con la sola representación de “necesidad de balanza de pagos”.

No habría pues sacrificio alguno de reservas por estos aportes de capital. Al contrario, se generaría una elegibilidad de giro múltiple – sujeta en todo caso a disponibilidades y reglas de asignación graduadas en caso de demanda simultanea de Bancos Centrales miembros- que justificarían y compensarían ampliamente cualquier costo marginal que pudiera concebirse, de tales aportes.

Más allá del volumen de su capitalización, el nivel de excelencia institucional sería imprescindible para el logro de los objetivos del Fondo y para su consolidación.

En primer lugar, para ganar suficiente reconocimiento entre sus propios accionistas en cuanto a la administración de los recursos aportados, tanto como cuotas de capital como por vía de eventuales depósitos de reservas libres. En efecto, sólo generando rendimientos por lo menos equivalentes a los que obtengan bancos internacionales de primer nivel, podría el Fondo consolidarse como depositario de las reservas internacionales de los Bancos Centrales de la región.

Por otra parte, solo sobre la base de un desempeño de elevada calidad, podría el organismo ganar una posición significativa como emisor regular de deuda en los mercados internacionales de capital. Actividad que consideramos indispensable para su afirmación institucional y para complementar recursos propios con fondos prestables a corto y mediano plazo del mercado y –eventualmente– de otras instituciones públicas nacionales e internacionales vinculadas con objetivos de desarrollo y de estabilidad de la economía mundial.

Este Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe debe concebirse como una institución de un elevado grado de excelencia en todos sus niveles: directivos y ejecutivos, gerencial, de investigación y de administración. Comparable con cualquier organismo público o privado, nacional, multinacional o supranacional, de primer orden.

Su eficiencia institucional debe ser la absoluta primera prioridad en su constitución, organización y manejo y su credibilidad y autoridad tendría que ser cónsona con la de los bancos centrales accionistas.

De esta manera, el Fondo se convertiría gradualmente en un factor de gran significación, apreciado generalmente dentro del sistema financiero global e inspiraría confianza y seguridad a sus propios accionistas y a terceros.

En este sentido, su desempeño y pronunciamientos deberían gozar de amplio reconocimiento en los ambientes económicos y monetarios que conforman los centros de opinión en el ámbito internacional.

Se trata de objetivos institucionales formidables que requieren voluntad, constancia, recursos y tiempo, pero que no están fuera de las posibilidades conjuntas de nuestros bancos centrales, los cuales individualmente han alcanzado en general relevantes posiciones en todos esos aspectos.

En el esquema de arquitectura financiera internacional que concebimos, el Fondo Monetario Latinoamericano sería una pieza clave. Cumpliría una función prácticamente desatendida –aunque su importancia sea ampliamente reconocida internamente- por el Fondo Monetario Internacional, como es la provisión de liquidez incondicional, a corto plazo, a Bancos Centrales de países cuya política macroeconómica y variables fundamentales pueden considerarse básicamente de equilibrio pero que confronten, no obstante ello, crisis de balanza de pagos.

Crisis que a menudo, dentro del actual sistema, se han dejado correr en exceso y han afectado gravemente el proceso económico interno, los sistemas bancarios nacionales y la deuda pública externa convirtiéndose, a menudo, en crisis de solvencia para las cuales, una vez en curso, la provisión de liquidez internacional ya es inútil y más bien contraproducente.

De acuerdo con su constitución, el Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe intervendría solamente mediante la provisión de liquidez internacional ante crisis de balanza de pagos derivadas de situaciones no relacionadas con la posición de las variables económicas fundamentales.

A veces, por otra parte, las corridas especulativas contra monedas y la interrupción y sucesiva reversión de flujos de capital se han debido, más allá de situaciones estrictas de contagio, a la percepción correcta de la existencia de problemas incipientes, acumulativos, derivados de la falta de alineación de variables económicas fundamentales que requieren una corrección real.

En estos casos se haría evidentemente necesaria una política deliberada de ajuste. Y, dependiendo de la naturaleza, gravedad potencial y posible evolución de tales desequilibrios subyacentes, podría ser conveniente la suscripción de algún programa de crédito con el FMI.

En tales situaciones, el Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe podría proveer apoyo temporal, bajo la forma de créditos “puente” para aliviar la presión excesiva sobre la circulación y el cambio y de paso facilitar un acuerdo con el FMI más equilibrado y conveniente.

Esto podría evitar la adopción interina de medidas excesivas de ajuste, dañinas para la economía nacional y para el intercambio con el exterior. Que, además, pudieran afectar también el cumplimiento de programas de integración regional

Dos importantes consideraciones pueden adelantarse en este contexto, La primera, relacionada con el carácter complementario del Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe al Fondo Monetario Internacional, que pone en evidencia el denominador común de intereses de ambas instituciones.

La segunda, que se desprende de la anterior, es que el propio Fondo Monetario Internacional debería contribuir a que este Organismo se convirtiese en un componente de creciente relevancia para este tipo de crisis, para evitar eventuales procesos de sobre ajuste y su consiguiente efecto depresivo adicional sobre el ya existente sesgo deflacionario que presenta el actual sistema monetario internacional.

Para ello el FMI podría considerar el establecimiento de una facilidad crediticia especial, con todas las salvaguardas del caso, para el Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe a efectos de reforzar su capacidad de intervención propia.

Conviene hacer énfasis, en cuanto a las relaciones especiales con otras instituciones, en las que deberían establecerse con el Banco de Arreglos de Basilea, tanto en el aspecto operativo de colocaciones de fondos y eventuales operaciones de crédito como en materia de cooperación en temas de investigación relevantes pues el Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe debería servir también como un centro de investigación especializado en materias de interés directo de sus países miembros como la coordinación macroeconómica y la armonización de normativas y políticas de los mercados bancarios y de capitales.

Finalmente, se podría señalar que de darse las condiciones necesarias –bastante exigentes e imperceptibles por ahora– para un proceso gradual hacia una moneda única en América Latina, el Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe podría ser llamado a cumplir funciones análogas a las que en su momento desarrolló el Instituto Monetario Europeo para convertirse, eventualmente, en un Banco Central Regional.

Conclusiones:

El sistema financiero internacional es ineficiente en la provisión de un bien público global de extraordinaria importancia como es la estabilidad monetaria y cambiaria.

Lo es particularmente por su incapacidad para proveer oportunamente liquidez incondicional cuando factores adversos, no relacionados con los efectos de políticas económicas nacionales, incrementan significativamente su demanda.

Debería ser del interés de todas las partes involucradas y del propio sistema monetario mundial, introducir mecanismos institucionales permanentes para compensar estas deficiencias.

En el caso de nuestra región, una manera eficiente de lograrlo sería mediante la constitución de un Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe.

Los argumentos contrarios a esta iniciativa, fundamentados básicamente en el riesgo moral y en el efecto de fragmentación del sistema monetario internacional, no son relevantes.

Por el contrario, se trataría de un instrumento eficaz para fortalecer su integridad y eficiencia al establecerse de manera coordinada y operativamente complementaria con el propio FMI.

El Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe, cuya membresía estaría abierta a todos los Bancos Centrales de la región, debería estar adecuadamente capitalizado mediante aportes de las reservas internacionales de los bancos centrales miembros en un esquema gradual a convenir.

Tales aportes continuarían siendo parte de las reservas internacionales de los Bancos Centrales por su disponibilidad automática discrecional en caso de necesidad de balanza de pagos.

Determinarían, además, una capacidad multiplicada de giro para hacer frente a crisis de liquidez resultantes de factores fuera del control y responsabilidad de las autoridades nacionales.

El Fondo Monetario Latinoamericano operaría con criterios de excelencia profesional en todos sus niveles. Bajo normas y patrones de rigor internacional aplicables a instituciones de primera línea de carácter privado o de interés público.

Sus operaciones se articularían sistemáticamente con el Fondo Monetario Internacional, incluso para ejecutar operaciones de reciclaje para provisión de liquidez de corto plazo, en situaciones y términos operativos a convenir entre las dos instituciones.

Los aportes individuales de capital, el correspondiente poder de voto, la estructuración de la junta directiva y de los cuadros ejecutivos, los sistemas de mayoría para la toma de decisiones, entre otros, serían los elementos cruciales a ser debatidos y resueltos en una reunión cumbre de gobernadores de los bancos centrales miembros una vez considerados y acordados en principio, en sus aspectos fundamentales, a nivel técnico o de Alternos.

El Fondo Monetario Latinoamericano y del Caribe debería tener una función central y exclusiva como Banco de Bancos Centrales y en concordancia con ello, una gama de operaciones activas y pasivas que le permitiese ejecutar todas las transacciones instrumentales pertinentes, incluyendo la de participar activamente en el manejo delegado de reservas y en la emisión de pasivos propios a corto y mediano plazo.

Debería, asimismo, servir de centro de análisis colectivo de alto nivel para respaldar a los bancos centrales miembros en la consideración y tratamiento de temas específicos en el campo monetario y financiero, especialmente en materia de coordinación y armonización de políticas.

Finalmente, dentro de los procesos de integración suramericana, latinoamericana y caribeña, podría constituirse en un factor de convergencia y fortalecimiento de los sistemas monetarios nacionales y eventualmente, cuando las circunstancias subyacentes lo justifiquen y con el correspondiente mandato político, para marcar las pautas y proveer el apoyo necesario para la transición hacia un espacio monetario único en América Latina y el Caribe.

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